POLITYKA POLITYKA [2]

BOGDAN WASZTYL
Pod okiem władzy
20 listopada Trybunał Konstytucyjny zdyskwalifikował ustawę o abolicji i deklaracjach majątkowych jako sprzeczną z konstytucją. Tym samym sędziowie trybunału przynajmniej na jakiś czas powstrzymali apetyt państwa i jego biurokratycznego aparatu na wnikanie coraz głębiej w życie prywatne obywateli. Nie będziemy musieli szczegółowo spowiadać się ministrowi finansów za pośrednictwem urzędów skarbowych z tego, co posiadamy.
Apetyt Grzegorza Kołodki na wiedzę o nas był spory. Wicepremier chciał wiedzieć, jakie posiadamy mieszkania, jakimi samochodami jeździmy, ile pieniędzy zgromadziliśmy w bankach, akcjach, dziełach sztuki, jakie mamy kolekcje, sprzęt elektroniczny, meble (nawet łóżka, jeśli drogie lub zabytkowe). Co liczący kilkadziesiąt tysięcy ludzi, przeciążony pracą aparat skarbowy począłby z taką wiedzą? Zapewne nic, bo nie potrafiłby jej przyswoić ani wykorzystać.
Miliony deklaracji każdego roku trafiałyby do piwnic urzędów skarbowych, podobnie jak miliony innych dokumentów, którymi urzędy już dysponują. W tych dokumentach oraz w rejestrach, ewidencjach, księgach wieczystych jest już dostępna większość informacji, które chciała od nas wyciągnąć skarbówka. Trzeba tylko z tych rejestrów korzystać. Dla policji nie istnieje już tajemnica bankowa, może też ona otrzymywać informacje z biur maklerskich oraz przeglądać umowy ubezpieczeniowe. Po co więc te nowe ciężary nakładane na obywateli? Chyba tylko po to, by obywatele uporządkowali za urzędników zbiór danych na swój temat.

Trybunał Konstytucyjny poddał ustawę o abolicji i deklaracjach majątkowych druzgocącej krytyce jako naruszającą podstawowe konstytucyjne normy: zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, sprawiedliwości i równości podatników, powszechności opodatkowania. Wprowadzenie deklaracji majątkowych - uzasadniał trybunał - zbyt głęboko ingeruje w sferę prywatności. Drobiazgowość żądanych informacji powoduje, że na obywatela byłoby nałożone zadanie w zasadzie niewykonalne. W samą konstrukcję deklaracji wpisane jest immanentne ryzyko nierzetelności w sporządzeniu, co daje organom podatkowym zbyt dużą swobodę ocen. Ciężar dowodu, że deklaracja jest rzetelna, przerzucono na sporządzającego. Celem deklaracji było zwiększenie skuteczności ściągania podatków, jednak użyty środek - ciężar publiczny nałożony na obywatela - jest nieproporcjonalny do tego celu.

Abolicja podatkowa i deklaracje majątkowe miały być istotną częścią rządowego programu "Bezpieczna Polska", ogłoszonego przez premiera w sierpniu tego roku. Czy bez zapisów proponowanych przez ministra Kołodkę zawali się cały program? Być może, ale to wcale nie oznacza, że w Polsce będzie mniej bezpiecznie. Od wielu lat pod pozorem skuteczniejszej walki z przestępczością (a od roku też z terroryzmem) państwo ogranicza swobody obywateli i rozciąga nad ich życiem coraz większą kontrolę, a przestępcy mają się nie gorzej niż mieli.


Mamy cię w rejestrze
Już przed rokiem rzecznik praw obywatelskich oraz przedstawiciele Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka zwracali uwagę, że w polskim systemie prawnym funkcjonuje blisko 30 ustaw ograniczających obywatelowi dostęp do informacji, co pozwala urzędnikom różnych szczebli władzy korzystać z tego niekiedy na wyrost. Jednocześnie zaniepokojenie RPO wzbudził fakt, że przybywa przepisów umożliwiających władzy publicznej większą ingerencję w sferę prywatności. Obywatel nie ma z kolei dostatecznych środków, by obronić się przed nieuzasadnioną ingerencją urzędników oraz nadużyciami.

Przygotowując nowe umowy zakłady energetyczne prosiły o wypełnienie wniosku i podanie między innymi daty i miejsca urodzenia, dokładnego adresu, telefonu, numerów PESEL, NIP, numeru dowodu osobistego. Po co te dane? Co z nimi zrobiono? Jeśli obywatel jest na punkcie swych danych osobowych szczególnie wrażliwy, może sprawdzić. Ale jednocześnie powinien sprawdzić dziesiątki innych rejestrów. Czy ma na to czas, siły i pieniądze? Nie. Więc obywatel musi wierzyć, że wszystko odbywa się zgodnie z prawem, choć wie, że tak nie jest, bo dane osobowe wyciekają z najszczelniejszych rejestrów, o czym świadczą liczne oferty rozsadzające skrzynkę pocztową Jana Kowalskiego. Kowalski dziwi się, skąd firmy zajmujące się sprzedażą bezpośrednią wiedzą o nim tak wiele, skoro nigdy z tymi firmami nie miał kontaktu. Od urzędników, którzy mają dostęp do baz danych i nie są służbistami.

Dane osobowe gromadzą, przechowują i przetwarzają ministerstwa, urzędy wszelkich szczebli, policja, sądy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, urzędy skarbowe, Główny Urząd Statystyczny, administracja wojskowa. Nawet w najmniejszym urzędzie gminy rejestruje się korespondencję wpływającą i wypływającą, zarządzenia wójta, uchwały rady gminy, wnioski komisji rady gminy, interpelacje i zapytania radnych. Prowadzi się ewidencję działalności gospodarczej, zezwoleń na sprzedaż alkoholu, zgonów, małżeństw, urodzeń, ludności, dowodów osobistych, użytkowników wieczystych, właścicieli psów, dzierżawców nieruchomości gminnych, podatników podatku od nieruchomości i rolnego, osób korzystających z dodatków mieszkaniowych...

Powszechny System Ewidencji Ludności PESEL liczy ponad 45 milionów numerów (w tym wiele należących do osób już nieżyjących), a Krajowa Ewidencja Podatników (NIP) ponad 27 milionów. W Centralnym Rejestrze Ubezpieczonych znajdują się informacje o ponad 13 milionach osób, w centralnym Rejestrze Członków Otwartych Funduszy Emerytalnych - o 12,5 mln, w centralnym Rejestrze Płatników Składek ZUS - o ponad 2,3 mln. Potężne bazy danych mają operatorzy sieci telefonicznych. Powstaje Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców oraz Krajowe Centrum Informacji Kryminalnej.

- Czasem instytucje i urzędy bronią obywatelowi dostępu do informacji zebranych w swoich rejestrach i kartotekach, wykorzystując czy też nadinterpretując Ustawy o ochronie informacji niejawnych i ochronie danych osobowych - słyszę w Generalnym Inspektoracie Ochrony Danych Osobowych.
Dane chronione
W przypadku Ustawy o ochronie danych osobowych rzeczywistość zakpiła sobie z intencji ustawodawców - chciano chronić obywatela przed urzędnikiem, a tymczasem dano urzędnikowi wspaniały instrument do wykręcania się od udzielania informacji. Podstawowym celem ustawy, która weszła w życie w 1997 r., było określenie praw i obowiązków organów, instytucji i osób prowadzących zbiory danych osobowych oraz praw osób, których dane są przechowywane. Chodziło o to, by zapewnić maksymalną ochronę praw i wolności każdej osoby oraz poszanowanie jej prywatności.
Za dane wymagające szczególnej ochrony uznano informacje na temat stanu zdrowia, nałogów, preferencji seksualnych, wyznania, poglądów politycznych. Intencją ustawodawcy była ochrona obywatela przed wszechwiedzą (a przynajmniej dążeniem do wszechwiedzy) urzędów, nieuzasadnionym zbieraniem informacji na jego temat i obróbką tych informacji. Dziś można stwierdzić, że gdyby ustawowych zapisów sumiennie przestrzegano, powstałoby spore zamieszanie.
Władze wielu gmin wielokrotnie odmawiały podania do publicznej wiadomości wysokości swych poborów, zasłaniając się wspomnianą ustawą. Ta sama ustawa nie pozwalała - zdaniem prezesów - na ujawnienie zarobków szefów wielkich firm z większościowym udziałem skarbu państwa. Sekretarka w jednym z sądów nie podała Zbigniewowi Romaszewskiemu nazwiska prezesa, do którego senator chciał wysłać list. Kancelaria Prezydenta RP odmówiła jednej z gazet prawa do zapoznania się z wnioskiem o przyznanie odznaczenia państwowego działaczce SLD.
Tajne przez poufne
Podczas dyskusji zorganizowanej przez rzecznika praw obywatelskich Ewa Kulesza, generalny inspektor ochrony danych osobowych, wyraziła pogląd, że wszelkie decyzje administracyjne dotyczące jakiejkolwiek indywidualnej sprawy w całości powinny być tajne, podobnie jak zarobki urzędników, ponieważ wynagrodzenie pracownika należy do jego dóbr osobistych. Jej zdaniem, również akta sądowe powinny być niedostępne dla dziennikarzy (mimo że pozwalają na to odpowiednie kodeksy), ponieważ zawierają chronione prawem dane osobowe. Z takim stanowiskiem nie zgodził się jednak pierwszy prezes Sądu Najwyższego, który zwrócił uwagę na fakt, że konstytucja nie daje obywatelowi żadnego instrumentu kontroli pracy sądów poza jawnością rozpraw.

- Utajnienie rozpraw i odmowa prawa dostępu do akt sprawią, że obywatele nie będą mogli ocenić, czy sądy właściwie stosują prawo - ostrzegał prezes.
Wieloletnia praktyka sprawiła, że polscy urzędnicy są świetnie przygotowani do zatajania informacji. Przez lata powoływali się na najrozmaitsze przepisy o różnych rodzajach tajemnic, a jeśli takich nie było, to na brak przepisów gwarantujących obywatelom powszechny dostęp do akt organów administracji publicznej. Zamiast zasady: Co nie jest zabronione, jest dozwolone, urzędnicy stosowali inną: Co nie jest dozwolone, jest zabronione. Jakby naprzeciw tym praktykom wyszła Ustawa o ochronie informacji niejawnych przyjęta przez Sejm w marcu 1999 r.

W rzeczywistości modelowej, nakreślonej przez ustawodawcę, wszystko jest poukładane jak należy: państwo robi porządek ze swymi tajemnicami, tworzy procedury ich ochrony. Państwo musi chronić swe tajemnice, by nie stać się słabym i bezbronnym. Demokratyczne państwo musiało też odejść od starej, socjalistycznej ustawy z 1982 r. i wprowadzić nową, zgodną ze standardami natowskimi. Nowa ustawa sprecyzowała pojęcie informacja niejawna, wskazała osoby odpowiedzialne za jej ochronę, wprowadziła nowe procedury. Za ochronę informacji niejawnych odpowiadają służby specjalne i kierownicy jednostek administracyjnych, które wytwarzają, gromadzą lub przekazują informacje niejawne.

Informacją niejawną jest nie tylko tajemnica państwowa, ale i służbowa. Dlatego nawet pracownicy najmniejszego urzędu gminy powinni być poddani procedurze sprawdzającej zanim zostaną dopuszczeni do jakichkolwiek tajemnic. Kierownicy jednostek i pełnomocnicy ochrony są sprawdzani jeszcze dokładniej.
Przyjęcie ustawy spowodowało masowe obnażanie się urzędników nawet najniższego szczebla. - Postawiono nas w sytuacji bez wyjścia - opowiada pracownik wydziału kultury w niewielkim magistracie. - Jeśli nie zgodzę się wypełnić ankiety, tracę dostęp do informacji niejawnych wytwarzanych w urzędzie, a więc wypadam z kręgu zaufanych. Będę pomijany przy awansach, być może też przy premiach. Kto sam skieruje się na boczny tor? Nikt. Więc ludzie wypełniają ankiety.
Urzędnik gminny, który chce mieć dostęp do informacji niejawnych, powinien podać pełne dane dotyczące swojej rodziny, rodziców i rodzeństwa - swojego oraz żony, zarobki swoje i żony, dodatkowe źródła przychodów, wyjawić, czy jest zadłużony, czy był karany, czy w ciągu dziesięciu lat pił alkohol w ilościach powodujących zaburzenia lub utratę świadomości, czy w ostatnich dziesięciu latach wyjeżdżał za granicę (kiedy, do kogo, w jakim celu, z kim się kontaktował, u kogo mieszkał), czy cierpiał na choroby psychiczne lub inne dolegliwości powodujące zaburzenia czynności psychicznych...

Wypełnione przez urzędników ankiety pozostają w urzędach. Dostęp do nich mają w każdej chwili szef urzędu, pełnomocnik do spraw ochrony informacji niejawnych oraz bezpośredni przełożony urzędnika. Co zrobią z tą wiedzą, zależy tylko od nich. - Wolałbym, żeby moją ankietę zabrała Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Przeciwko takiej weryfikacji nic bym nie miał. Ale burmistrz przestanie pełnić swoją funkcję, a informacje o mnie, jeśli jest człowiekiem nieodpowiedzialnym, może wykorzystywać - obawia się pracownik wydziału kultury.
Nie musisz wiedzieć
Takich urzędników, którzy wypełnili szczegółowe ankiety, są tysiące. Informacje o milionach obywateli rozrzucone są w najróżniejszych urzędach i rejestrach. Zgodnie z prawem, władza, gdyby chciała i potrafiła wykorzystać te rozproszone informacje, może wiedzieć o obywatelu prawie wszystko, a obywatel nie ma wpływu na to, co władza wie i jak tę wiedzę wykorzysta.

Sytuację obywatela miała poprawić Ustawa o dostępie do informacji publicznej, która weszła w życie w tym roku, ale nie poprawiła. Przyjęto ją w takiej formie, która nie spowoduje, że obywatel będzie wiedział więcej, a może sprawić, że będzie wiedział mniej. Bowiem nawet w świetle tej ustawy ważniejsze od dostępu do informacji wydają się tajemnice.
Ustawa usankcjonowała większość dotychczasowych przepisów ograniczających dostęp do informacji, z czego skrzętnie korzystają zainteresowane firmy i instytucje. Powołując się na przepisy Ustaw o ochronie danych osobowych, o ochronie informacji niejawnych, tajemnicy służbowej, handlowej można właściwie utajnić większość informacji. Pieczęciami z napisami tajne, poufne mogą być stemplowane najzwyklejsze dokumenty. Wątpliwe, by praktyka zmieniła te przyzwyczajenia.

Ponieważ nie powołano specjalnej instytucji, na straży ustawy stoją i tak już przeciążone pracą sądy powszechne bądź Naczelny Sąd Administracyjny. Na rozstrzygnięcie, czy słusznie odmówiono nam informacji, przyjdzie czekać wiele miesięcy bądź lat. Potrzebną informację zdobędziemy wtedy, gdy straci ona już dla nas znaczenie.
Słabe państwo dużo wie
Tymczasem państwo, które broni obywatelowi wszelkimi możliwymi sposobami dostępu do swych zasobów, stara się od niego wyciągać wciąż nowe dane i coraz bardziej go kontrolować. Pod hasłami walki z przestępczością i terroryzmem państwo chce zdobyć kolejne uprawnienia w stosunku do obywateli i wiedzieć o nich jeszcze więcej.

Wiosną tego roku zezwolono służbom specjalnym na instalowanie podsłuchów w miejscach publicznych bez nadzoru sądu. To służby według własnego uznania decydują teraz, kogo i kiedy chcą podsłuchiwać. Od dawna policjanci mogą posługiwać się metodami prowokacji (przesyłka kontrolowana, zakup kontrolowany), mogą podszywać się pod przestępców i w ten sposób zdobywać informacje. Nie stanowi już dla nich przeszkody tajemnica bankowa, mogą śledzić nasze operacje finansowe, kontrolować korespondencję (także elektroniczną). Operatorzy sieci telefonicznych muszą na własny koszt zapewnić urządzenia techniczne umożliwiające funkcjonariuszom prowadzenie podsłuchu. Przy każdej komendzie wojewódzkiej działa wydział techniki operacyjnej, który zajmuje się głównie podsłuchami.

W ramach programu "Bezpieczna Polska" rząd chce dalszego zwiększenia uprawnień państwa. Policja i Straż Graniczna mają uzyskać prawo do werbowania informatorów przy użyciu szantażu, a także możliwość werbowania tajnych współpracowników spośród nieletnich. W ramach tego samego programu państwo chce podsłuchiwać rozmowy prowadzone przez telefony komórkowe, a minister Kołodko chciał wiedzieć, co obywatele mają w domach.

Zwolennicy zwiększenia uprawnień państwa kosztem swobód obywatelskich twierdzą, że walka z przestępczością zorganizowaną i terroryzmem wymaga ofiar oraz nadzwyczajnych środków. Nie mogą jednak dać nam gwarancji, że władza wyposażona w nadzwyczajne uprawnienia nie ulegnie pokusie, by wykorzystać je dla doraźnych celów politycznych.